投标保函是在投标过程中常见的一种担保方式。它的出具方决定了招标人、中标人和保函持有人之间的权益关系。然而，究竟应该由谁出具投标保函，一直以来都存在争议。
对于政府采购项目，一般由招标人出具投标保函。这是因为政府需求方通常拥有较强的资金实力和信誉度，能够提供足够的担保给潜在投标人。
对于民营企业投标，情况稍有不同。考虑到民营企业相对较小的规模和信誉待建立的特点，一些招标文件可能要求投标人提供投标保函。此时，投标人需要找到一家可信赖的金融机构或保险公司来出具保函。
在国际竞标中，通常由投标人自行出具保函。这是因为国际竞标往往涉及多个国家和地区，各方之间存在法律、金融体系等方面的差异。由投标人自行选择保函出具方可以更好地适应当地市场需求。
中标人通常是投标保函的受益人，即在项目中最终被选为中标者。中标人会要求招标人出具一份保证金或履约保函以确保中标人按照合同履行义务。这样一来，中标人就能获得一定程度的保障，减少项目风险。
保函持有人是指接受保函的一方，可能是银行、保险公司或其他金融机构。保函持有人在保函有效期内，可根据保函的条款向担保方提出要求，并享有相应的权益保护。
对于投标保函出具方的选择，没有固定的规定，应视具体情况而定。政府采购项目通常由招标人出具，民营企业需依赖金融机构，国际竞标则由投标人自行选择。各方的权益关系需要在保函合同中明确规定，以确保项目的顺利进行。
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